【内容提要】 总统制作为俄罗斯宪政制度的核心,从确立之初就倍受关注与争议。1993年宪法第81条对总统选举只进行了概括性的规定,15年来的运行实践基本上是在宪法的框架内进行的,但已经发生了一些实质性的变化。俄罗斯历次总统选举受社会不同发展时期的影响,表现出不同的形式与特点,通过对三位总统选举纵向动态的意义上考察,可以透视出俄罗斯宪法在实施中存在的主要问题。
【关键词】 俄罗斯 总统选举 宪法实施
【作者简介】 杨昌宇,1971年生,黑龙江大学法学院副教授、中国社会科学院法学研究所博士后、黑龙江大学法学理论与法治发展研究中心研究员。(哈尔滨 150080)
俄罗斯新一届的总统选举已经顺利落下帷幕,这在形式上相对于美国的总统大选似乎少了很多看点与悬念,但这恰恰反映出宪法在不同国家的制度体系中的地位及其在国民心目中的位置。俄罗斯宪法明确规定了西方式的民主宪政体制,但在具体实施上却充满俄罗斯的特色。宪法实施最主要的内涵在于对宪法的适用与遵守,即“把宪法文本转变为现实制度的一套理论、观念、制度和机制”[1]。在这一意义上,宪法实施不只在宪法之内,其实施的基础与保障恰恰在宪法之外。
宪法实施的好坏不只取决于宪法制度设计是否完备,不只取决于监督机制是否能有效发挥作用,更主要地取决于宪法在国家中的权威地位是否树立,取决于人们对宪法的信赖程度,取决于宪政文化是否生成等条件。以美国为代表的西方宪法及宪政的良性运行与发展既是长期争取权利斗争的结果,同时也包含着深刻的自然法渊源,这使得宪法实施更为自然。当代俄罗斯宪法只是社会转型期的一种无奈的选择,理性设计出的国家发展的目标,这使得宪法实施表现出一些问题。
俄罗斯1993年宪法确立了以总统制为核心的宪政运行机制。叶利钦与普京两位总统的四个 任期已经结束,新任总统梅德韦杰夫任期刚刚开始。根据宪法规定,俄罗斯总统居于立法、执行和司法权之上,具有超越的地位,属于“超级总统制”或“强权总统制”。俄罗斯宪法同时确立了民主法治国家的发展理想,按照制度设计的逻辑,纵使总统具有超越的地位,也必须在宪法的框架内进行活动,其权力行使必须依据宪法和遵守宪法。在社会转型期内,加之特有历史传统的影响,俄罗斯宪法实施必然会表现出自己的独特之处。通过俄罗斯三位总统选举这一纵向动态的过程来透视宪法的实施,我们会发现,不同时期宪法实施的形式与重点有很大的差异,可以在一定程度上预测俄罗斯宪政未来发展的走向。
一 俄罗斯总统选举制的确立
俄罗斯总统制的确立应当追溯到苏联时期。苏联总统一职是在苏维埃政权和苏共政权中缺乏总统制观念的条件下被引进的,由当时的一系列因素所决定。一是由于戈尔巴乔夫进行民主化改革,西方的民主因素对国家法领域产生影响;二是从统治传统看,俄罗斯总是追求人治,古罗斯大公是这样,晚些时候的沙皇也是如此,苏联时期的苏共中央总书记亦然[2];三是苏联引进总统制是宪政改革的一种尝试,意图在于选择一个强有力的总统对抗握有全权的苏联共产党[3]。
在总统产生的程序上,从苏联总统到俄罗斯第一任总统,都力图在宪法的框架内使总统职位合法化。苏联总统制是戈尔巴乔夫改革的产物,期望通过总统制来稳定国家的经济政治局势,度过国家的危机。戈尔巴乔夫通过立法机关设置总统职位并修改补充宪法,使总统的产生合法化。
1990年3月14日,第三次苏联人民代表大会通过关于设立苏联总统职位和修改补充苏联宪法,从法律上取消了苏共的执政党地位,确立了多党制原则,确认苏联总统制,并由苏联人民代表大会选举戈尔巴乔夫为第一任总统。
苏联总统产生后,许多加盟共和国先后仿效联邦政权确立了自己的总统制。俄罗斯联邦作为苏联最大的一个加盟共和国,1991年3月17日就是否设立俄罗斯联邦总统职位举行全民公决,在全民公决同意的基础上,1991年4月24日俄罗斯联邦通过了《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国总统选举法》和《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国总统法》,1991年5月24日俄罗斯人民代表大会通过了1978年俄罗斯联邦宪法修改补充法,以专条形式确认了分权原则,用专章确认了俄罗斯联邦总统制。这为叶利钦当选第一届总统奠定了较为全面的法律基础。按照修改补充后的宪法和总统法及总统选举法的规定,1991年6月12日举行全民投票直接选举俄罗斯总统,叶利钦当选为第一任具有法律意义的俄罗斯联邦民选总统。1991年年底苏联解体,俄罗斯联邦独立,俄罗斯联邦总统成为一个独立国家的总统。
1993年宪法进一步明确了总统的超越地位、职权、选举的条件及其选举的程序等问题。从当时的宪法及其法律规定看,俄罗斯联邦总统作为国家元首,凌驾于三权之上,不属于三权中的任何一权,在政治舞台上处于主导地位,总统的地位既高于政党又高于议会。在选举方式上采用直接选举形式,虽然直接选举过程中不管是否还存在人为的因素,但这在形式上较苏联总统由人民代表机关间接选举向民主跨出了关键的一步。
二 宪法框架内总统选举制度的发展
1993年宪法第81条对总统选举做出了较为概括的规定:一是总统由有选举权的公民以无记名投票选出,任期四年;二是对总统的年龄、居住年限等自然情况进行限定;三是对总统连任限制为两届;四是规定总统的选举程序由联邦法律确定。在宪法实施以来的15年中,叶利钦、普京与梅德韦杰夫三位总统的选举过程并没有突破宪法的界限,而是在第四项及其宪法之外作足了文章。
依据宪法,总统的选举程序由联邦法律确定,因此为保障总统选举的顺利完成,在普京当选总统之前,几乎每一次大选前都会有一部新的总统选举法出台。虽然宪法规定总统直选的方式没有变化,但宪法规定的民选制已经悄然地发展为“提名制”。在这些方面叶利钦与普京都起了决定性的作用。
(一)叶利钦对总统选举制度的发展
叶利钦从任职之初到新宪法的问世,这期间经历了长期的宪法危机。叶利钦初任总统时,从苏联沿袭下来的宪法仍然规定,人民代表大会是国家最高权力机关,拥有解决国内外一切大事的权力,这与叶利钦主张的总统制是不相容的,因此宪法成了推行民主改革的最大障碍。他迫切要求制定一部总统制宪法,这就导致了总统与俄罗斯最高苏维埃围绕制定确立国家政体的宪法进行了一场异常激烈的斗争。起初总统和最高苏维埃分别提出对立的宪法草案,尔后叶利钦以全民公决为后盾召开制宪会议,单方面制定宪法草案,在经济改革方针、私有化等重大问题上双方互不相让,发展到白热化程度,迫使叶利钦最终运用武力解散俄罗斯最高苏维埃,最终以全民公决方式通过以总统制为核心的宪法,消除了宪法危机[4]。此后开始了宪法框架下的总统制的运行与完善。
从1991年叶利钦当选第一届总统起,在他任上每次大选前都会有一部新的总统选举法出台,因此除去1991年4月24日俄罗斯最高苏维埃讨论并通过的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国 总统选举法》外,1995年4月俄罗斯联邦颁布了第二部总统选举法,1999年12月俄罗斯重新制定并颁布了第三部总统选举法。下面我们主要分析一下第二部、第三部总统选举法出台的背景及其主要变化。
为迎接1996年的总统大选,保证叶利钦总统能够连任,同时也是为了与1993年宪法在内容上保持一致,第二部总统选举法出台。这部总统选举法做出了很多有利于在任总统的修订。例如,取消总统候选人年龄的上限。1991年总统选举法规定总统候选人的年龄限定在35周岁到65周岁,当时叶利钦已近65周岁,按照原来的规定叶利钦连任将受到年龄的影响,使其不具备参选资格,取消年龄的上限为他谋求连任扫除了障碍。
再如,取消副总统职位。这一方面是为与新宪法保持一致,同时也是因为当时的副总统鲁茨科伊给叶利钦制造了很大的麻烦[5]。
2000年总统大选来临之际,第三部总统选举法出台。这部选举法的重要内容是增加了在任总统提前辞职和提前举行总统选举的条款,规定在现任总统宣布辞职2周后的3个月内将提前举行新一届总统大选,如果提前举行总统选举,竞选活动的期限将缩短1/4,选民签名也将减少为50万张。一切都在叶利钦总统的掌控之中,1999年12月31日选举法颁布,当天叶利钦总统宣布提前辞 去总统职务。第三部总统选举法具有鲜明的政治含义,成为普京顺利当选总统最有力的法律依据[6]。如果说叶利钦是出于个人的目的对总统选举的各项制度进行完善这也许过于狭隘,因为最终他还是尊重宪法选择离开,为普京尽早地空出自由挥洒的政治空间。
(二)普京对总统选举制度的维护
普京在很短的时间内赢得了俄罗斯人的信赖与拥戴,但普京总统对俄罗斯人的狂热追捧及其总统的头衔有着较为清醒的认识。在他看来,总统只是国家的一种象征,而不是国家的化身,总统只是一种职务,是代表最高权力的职务[7]。
叶利钦总统在过渡期中经历了最激烈的政治 斗争,虽然确立了以总统制为核心的宪政体制,并试图在民主宪政与法治的进程中继续推进,以期与西方真正接轨,但事实上,叶利钦留下的是一个烂摊子:经济危机、国力衰弱、社会秩序混乱、民众对现政权极度不满,成为叶利钦的接班人无异于政治自杀[8]。在这种情况下,普京也算是临危受命,他的成功之处在于注重对俄罗斯精神的重新塑造,把民主与法治这些俄罗斯传统中相对欠缺的因素融入国家治理之中,强调社会秩序的稳定是一切发展的前提,并身体力行地遵守宪法,从而在很短的时间内把俄罗斯固有的自由精神同社会秩序构建协调起来。
普京任期内为总统制的良性运行营造了必要的制度基础、社会根基和精神根基。他有意识地引导实施宪法、遵守宪法,在宪法框架内完善和促进总统选举制度的良性发展。2004年第二任期开始后,普京在宪法框架内明确提出建立垂直权力体系的任务,并为此推行了三项政治改革。一是将联邦主体领导人的产生办法由地方直选改为地方立法会提名后由联邦总统任命。根据俄宪法规定,总统有权在必要时罢免地方领导人,但因地方领导人过去都由选举产生,总统对行使这一宪法权力的态度始终相当谨慎。此次改革之后,总统在任免地方领导人方面的权限进一步扩大。二是改革国家杜马构成方式。普京取消了单选区议员选举,实行杜马构成政党化。当时俄罗斯的一些政治分析家认为,改革后的国家杜马将由几个大党所把持,特别是被称为政权党的“统一俄罗斯”党将在下届杜马占据更大优势,议会和政府从此将和谐相处。三是组建咨议性机构联邦社会院,借此扩大当局执政的社会基础。经过一年的努力,各项政改法案都已出台并付诸实施。至此,俄中央严格控制地方,行政大大高于立法,这个权力体系犹如一个坚固的金字塔,普京就安稳地坐在塔尖上。在这种背景下总统的影响力直线上升,为2008年总统选举平稳顺利地进行创造了 条件。
(三)总统的个人影响力对选举制度发展的引导
三位总统在产生形式上有很大的差别,在对待已有总统选举法律的态度上也有很大的变化。
受俄罗斯不同发展时期的影响,叶利钦时期通过完善总统选举制度,使其对在任总统有绝对的优势。普京时期宪政制度基本稳定,在制度上没有进行大的修正,更注重引导俄罗斯人遵守已有的法律。梅德韦杰夫当选总统的整个过程都是依法运行的,但可以看到当时在任的普京总统所发挥的决定性作用,法律的背后总是让人觉得有一只“看不见的手”,这便是强权总统的个人影响力。
1993年宪法确定了总统的民选制,但实践运行却趋向于“提名制”,前任总统的意愿和行为不仅影响选民情绪,也会左右总统选举的结果。如果说叶利钦在20世纪90年代初以57.3%的得票率首次当选总统是民选结果,那么,普京执政很大程度上是叶利钦“提名”的结果。普京在两届任期行将结束的前夕,提出了自己的下一任总统人选。
为了使被提名者更有把握当选,他凭借自己的声望亲自为统一俄罗斯党夺取新一届杜马多数席位而奔走,在选定未来总统人选的同时,他也使自己获得了继续为国家服务的重要领导岗位——出任政府总理。俄罗斯总统“提名制”的形成过程,是在进一步理解宪法规定的基础上形成的,在形式上是合乎宪法的。
三 俄罗斯宪法实施中存在的主要问题
叶利钦、普京与梅德韦杰夫三位总统产生的时代背景有很大的差异,在社会转型意义上,代表了俄罗斯宪政发展的三个不同的阶段,也代表了俄罗斯现代社会转型发展的三个不同时期。
叶利钦总统处于以经济政治制度全面转轨为标志的围绕宪政制度斗争激烈的过渡期,在将俄罗斯引向何种政治发展道路上,总统起了决定性的作用。同样由于俄罗斯发展初期,人们对西式的宪法还不适应,总统选举在一定程度上受总统个人的强力影响,总统在宪法赋予的权力空间中 尽情挥洒,因此这一时期可以认为是总统主导总统选举时期。普京总统面临着由政权内部矛盾上升、社会矛盾激化到社会政治经济趋于平稳发展的调试期。宪法经过10年的运行已经在一定程度上开始主导俄罗斯政治生活, 2004年普京第二个任期的总统选举是平静的,没有任何障碍地顺利当选。俄罗斯人信任普京,认为他能给俄罗斯带来希望与发展,人们也依赖他,对2008年任期届满的普京恋恋不舍,但普京执意要把俄罗斯引上民主、宪政与法治之路,坚决不同意通过修宪继续留任,从而身体力行地维护了宪法的稳定,树立了宪法的权威,赢得了人们更多的尊重。梅德 韦杰夫总统在普京个人的影响力及其一系列制度铺垫下,从普京手中接过总统的权柄,他面对的俄罗斯将是政治、经济、国际影响力继续提升的发展期。
过渡期的总统选举是在对原宪法进行宽泛的解释后进行的,通过采用总统选举的宪政改革来引导宪法内涵的完善与实施,叶利钦的第二次当选在特定的历史背景下显得有些勉强。调试期的总统选举尽量遵循已经确立起来的宪政制度,普京第二个任期选举过程是在宪法框架内进行的。
普京在8年的任期中尽力地引导俄罗斯宪政制度的良性发展,努力树立宪法的权威,引导俄罗斯人学会按照宪法来生活,为多党政治的发展创造条件。梅德韦杰夫的当选是在已经具备多党制宪政运行模式的雏形下进行的,议会制改革也基本完成。虽然发展期的总统选举将会发生怎样的变化还不分明,但总体上应当按照普京在制度上已经做了充分设计的方式进行。
在俄罗斯宪政发展史上,叶利钦通过宪法为俄罗斯确立了“要做什么”的目标,普京则身体力行地实施宪法,完成“怎么做”的宏观规划,梅德韦杰夫总统则明确表示要沿着已有的宪政模式“继续做”下去。在总统权力交接的形式上,由叶利钦最初的权力强加,到普京的个人魅力的引导,再到权力的平稳交接,不同时期三位总统的选举透视出宪法实施存在的一些主要问题。
(一)宪法实施处于“形式合宪”的初级阶段
当前俄罗斯宪法实际效力的发生,使人们真正地依照宪法来生活,在一定程度上尚不具备充分的现实性[9]。当前俄罗斯的宪法虽然规定,宪法具有最高的法律效力和直接效力,但它的许多规定仍然是宣言性的,比如相应的配套立法没有及时跟上、宪法的稳定性与权威力量的较量等。事实上,有宪法绝对不等于有宪政。即使有一部制定良好的宪法,“如果不创造相应的条件使之成为至上规则,或在隐藏于良宪规范背后特定人的动机和心态中缺乏起码的实施诚意,那么,作为宪政表现形式的宪法,也只能仅仅是表现形式而已。”[10]
任何宪法的实施都要具备一些前提条件,我们可将其分为形式要件和实质要件。形式要件包括,要有一部制定良好的宪法、有宪法运行的现实机制(包括宪法实施的监督机关)等;实质要件包括,宪法权威地位的确立、宪法能被信仰并真正成为对抗权力的依据和武器。俄罗斯宪法实施尚处于初级阶段,历次总统选举虽然多对选举制度做文章,但基本守住了“形式合宪”的底线[11]。每次总统选举都不能完全排除在任总统个人的影响力及其有意的政治设计,但选举活动的过程总体上获得了合宪 的外观。从俄罗斯当前的状况看,宪法实施中政治路径的引导作用远胜于司法路径的制约作用,总统个人的权力加魅力会左右公众的选举取向,前任总统对后任的选举能够起操控作用。
从三任总统选举可以发现,俄罗斯的在任总统基本上能够掌握和控制选举的节奏,总统选举前,公众跟随在任总统的倾向,总统支持谁谁就能当选。比如叶利钦在总统的下任人选问题上,着实费了一番功夫。根据宪法规定,俄罗斯不设副总统,总理由总统征得国家杜马同意后任命,在总统提前离职时,由总理任代总统。因此总统虽然不能继续连任,但在一定程度上可以左右下任总统的人选。这种宪法背景造就了俄罗斯宪政发展史上一段特殊的时期,政府总理频繁更换,以至于俄罗斯人戏称,在叶利钦时代每个人都可能当一次总理。叶利钦走马灯似地换总理实际上是在物色下一任总统的人选。正是在这种宪法制度背景下叶利钦充分发挥了自己的权力,为俄罗斯选中了普京。在叶利钦的努力下,普京不仅接过了总统的大权,而且还以强权总统的形象赢得了民众的认可,从而造就了俄罗斯历史上的“普京时代”。
再如,两年前时任第一副总理的梅德韦杰夫作为总统候选人出现时,支持率虽然排第一位,但也仅仅为9%,但为何在很短的时间内他的支持率会 直线上升,是普京对他的公开支持起了绝对作用。
(二)监督宪法实施的运行机制尚未充分发挥作用
俄罗斯监督宪法实施的运行机制主要包括宪法法院和议会。叶利钦任职期间,总统的选举活动基本上是按宪法及其相关法律展开的,但宪法的真正实施仍然存在障碍与困境。在宪法实施的运行机制中,宪法法院的地位显得尤为重要。
1996年6月,根据新宪法俄罗斯举行了第二次总统大选,叶利钦再次当选总统。第二次任职期间,他多次表示要第三次竞选总统,理由是他首次当选时新宪法尚未生效,不能算作一任。这一问题被提交宪法法院作出解释,宪法法院作出叶利钦不应第三次竞选总统的裁决,司法权首次打破了对总统选举问题的沉默,发挥了应有的监督制约作用。议会对总统选举活动也产生过决定性影响,依据宪法议会对总统进行弹劾虽然很难实现,但对总统还是能够形成一种压力。1999年叶利钦曾险遭弹劾,当时因科索沃危机和叶利钦突然罢免普里马科夫等事件,总统与议会多有摩擦,议会曾5次试图弹劾总统。
在俄罗斯宪政实践中,监督宪法实施的运行机制尚需完善,主要原因在于宪法确立的俄罗斯式三权分立不利于对拥有广泛权力的总统进行监督。在国家发展特殊时期,确立了总统集权下的 三权分立式权力结构模式,实际上是“强总统,弱议会,小政府”和弱司法的国家权力结构,在这种情形下如果要使司法权与立法权对总统产生真正的制约还需要进一步对权力结构模式进行实质性改革。在这方面普京已经潜移默化地做了一些工作,比如有意识地强化政府的作用,通过加强三权的制衡作用,在宪法规定不变的情况下适当分解总统的权力等。普京在卸任前一再表示,处于发展中的俄罗斯仍然需要强势但处于权力平衡下的总统,“我不想让下一位俄罗斯总统成为弱势总统。处于中期的俄罗斯将需要一个强有力的总统制政府。”[12]
(三)宪法实施的本土根基不稳定
俄罗斯总统选举中权威人物对选举结果的影响作用,恰恰说明宪法实施的本土根基尚不稳定。叶利钦的当选与他的个人魅力分不开,老百姓认为他是果敢有力而又富有魅力的领导人,大家认为他有能力整顿国家秩序,消除贫困,打击犯罪和滥用职权。他也巧妙地利用民众的情绪,经常参加各种公开活动和演讲,尽管他还没有形成任何明确的政治和经济纲领[13]。在普京总统第二届任期届满前,俄罗斯时不时就传出通过修宪延长普京任期的话题。许多俄地方行政长官纷纷出面要求修宪,力挺普京留任总统,有的支持者还主张将总统任期改为7年等。当俄罗斯联邦委员会主席 谢尔盖·米罗诺夫正式提出修宪以使总统连任合法化的建议时,2/3俄罗斯人表示赞成,但普京不赞成修宪,一再表示不参加2008年的总统选举,并以实际行动维护了宪法的尊严。普京遵从宪法,维护自己八年辛苦建立起来的法治秩序,是值得称道的,对法治的遵从战胜了权力的诱惑,这是非常人能做到的。
如果公众把一个国家发展与复兴的希望完全寄托于某个人及其相应的权力或铁腕人物而不是相对稳定的法律制度,这本身就是宪政发展不成熟的表现,是民众对已有的宪政体制仍然缺乏信心的表现。在这一意义上,宪法实施只靠个人的 影响力存在潜在的危险,必须培育宪法实施的本土根基。这些本土根基包括成熟的政党政治、充分发育的市民社会及其对本国文化传统的继承与发展。
(四)俄罗斯宪法尚未赢得公众的普遍信仰
在探究美国宪法为何能赢得美国人民的信仰时,美国学者认为美国宪法的合法性、至上性及其崇高地位的获得,不在于宪法是由“美国人民”“制定的”,而在于它“奠基一个共同的、已经确立的基础之上,即人们深信有一种法高于人间统治者的意志”[14]。这种“高级法”就是有着悠久历史的自然法,美国宪法的力量皆来源于此。“对于美国人民,宪法是他们的圣经,是他们引以为骄傲的祖国的象征,是他们美好生活的清晰表述,是他们自由的宪章。”[15]俄罗斯1993年宪法确立的相应制度,是社会转型期内一种无奈的选择,在社会中缺少根基性的东西,更没有类似于美国宪法的“高级法”背景的渊源。宪法实施之初并不被很多“有识之士”看好,有的人认为,这“是一部没有国家现实能力作为其实施支撑的意向性声明”[16]。在俄罗斯传统中,普通民众对法怀有一种复杂的矛盾心理,“他们一方面厌恶并畏惧法律;另一方面又出于对真正‘良法’的渴望,将法律视为神圣之物。”[17]权力就是法律、君主就是最高的法律权威在传统中一直占据主导地位。在这种观念支配下,宪法很难赢得公民的普遍信仰,这将成为俄罗斯宪法普遍实施的最大障碍之一。
在一个法治因素并不占主导地位的国家中培植崇尚宪法的观念,把“意向性声明”转化为人们活动的准则和依据将是一个漫长而艰难的过程。
对俄罗斯而言,西式宪法的本土化过程就是宪政的实践过程,宪政作为一种人类政治共同体的理想,对于处于转型期的后发国家来说是一个相当漫长的过程。以宪法为核心的制度确立可以借助于权力操控在较短的时间内完成,但宪政的价值涵养过程则是潜移默化的。因此,针对宪法思想基础的困乏、宪政理念的缺失、宪政文化尚处于初始阶段、宪法制度本身并不完善等诸多问题,在一个缺少“宪政基因”[18]的民族中要树立起宪法的权威,使宪法赢得公众的普遍信仰还有待时日。
〔本文为黑龙江省哲学社会科学研究专项项目阶段性成果(批准号:06d077);黑龙江省教育厅人文社会科学研究面上项目阶段性成果(批准号:11512058)。〕(责任编辑 向祖文)
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